Crisisbeheersing en overstromingsrisico

In de Grondslagen definiëren we crisisbeheersing als het geheel aan maatregelen en afspraken dat erop gericht is om overstroming tijdens calamiteuze omstandigheden te voorkomen èn om de (mogelijke) gevolgen van een overstroming zo klein mogelijk te houden. Dit omvat het afgeven van hoogwatervoorspellingen, inspectie tijdens hoogwater, uitvoeren van noodmaatregelen, het uitgeven van waarschuwingen, crisiscommunicatie en het organiseren van evacuatie-maatregelen. In het geval van een overstroming als gevolg van een doorbraak van primaire waterkeringen zijn de omvang en impact zo groot en de kansen daarop zo klein, dat hulpdiensten en crisisteams hier niet op zijn (en worden) uitgerust en bemenst.

Met de beschikbare hulpverleningsmiddelen en informatievoorziening kunnen crisisbeheersingsorganisaties echter wel bijdragen aan de reductie van met name het aantal slachtoffers, door tijdige waarschuwing, vergroting van de zelfredzaamheid en evacuatie. Ook is wellicht enige economische schade te voorkomen. Omdat een overstroming niet of slechts kort van tevoren te voorspellen is, moet de crisisbeheersing bij een dreigend hoogwater uitgaan van de actuele inrichting van infrastructuur, gebouwen en organisaties en de bestaande kennis en vaardigheden van de mensen.

Het effect van crisismaatregelen is onzeker en sterk afhankelijk van de actuele situatie. Op voorhand is alleen in kanstermen te spreken over acties en hun effectiviteit. Zo zijn hoogwatervoorspellingen onzeker en is het bij een dreiging onzeker of, waar en hoe een kering zal bezwijken. Menselijk handelen kan soms onbedoeld leiden tot grotere gevolgen, bijvoorbeeld als mensen bij een mislukte evacuatie of vluchtpoging op een risicovollere locatie vast komen te zitten. Ook zal een evacuatie op zichzelf al kunnen leiden tot grote economische schade.

Crisisbeheersing kan het risico niet tot nul reduceren, maar wel verkleinen. Hier is rekening mee gehouden bij de normering van de primaire waterkeringen. Zo is de verwachte invloed van preventieve evacuatie op het slachtofferrisico meegenomen bij de bepaling van het lokaal individueel risico en het groepsrisico. Ook is rekening gehouden met de economische schade van onnodige evacuaties bij het afleiden van economisch optimale normen voor de waterkeringen: hoe zwakker de keringen zijn, des te groter de kans is dat een evacuatie moet plaatsvinden. De Waterwet stelt geen eisen aan de hulpverleningscapaciteit of andere gevolgbeperkende maatregelen. Crisisbeheersing vraagt echter wel continue aandacht.

Bij de voorbereiding op overstromingen worden dikwijls scenarioanalyses uitgevoerd, waarbij één specifiek scenario in detail wordt beschouwd. Dergelijke analyses geven inzicht in het effect van beheersmaatregelen op het verloop van de ramp, gegeven het gekozen scenario. De inzichten zijn van belang voor de voorbereiding op een ramp, waarbij in acht genomen moet worden dat ook andere overstromingsscenario’s mogelijk zijn en dat de beschikbare tijd tussen een waarschuwing en een daadwerkelijke doorbraak van groot belang is voor de crisisbeheersing. Scenarioanalyses zijn echter niet direct geschikt voor het beoordelen van de (kosten-)effectiviteit van maatregelen voor crisisbeheersing, omdat ook de kans op een ramp daarop van invloed is. In Nederland is het opzetten en op peil houden van een grote crisisbeheersorganisatie voor overstromingen niet snel kosteneffectief vanwege de kleine kans op een overstromingsramp. Dit verklaart ook waarom in de praktijk een zo effectief mogelijke inzet van de bestaande capaciteit van hulpdiensten centraal staat.

De organisatie van de crisisbeheersing

Crisisbeheersing bij overstromingen is een samenspel van meerdere organisaties die elk een eigen verantwoordelijkheid hebben. Op hoofdlijnen is onderscheid te maken tussen de functionele en bestuurlijke kolom. De functionele kolom bestaat uit organisaties die met water te maken hebben, zoals het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de waterschappen. De bestuurlijke kolom bestaat uit organisaties die met het algemene bestuur te maken hebben, zoals het ministerie van Veiligheid en Justitie en de veiligheidsregio’s.

De volgende organisaties en teams zijn betrokken:

• NCC: Nationaal Crisiscentrum. De nationale coördinatie bij crises en rampen is in handen van het NCC. Het Landelijke Overleg Crisiscoördinatie (LOCC) vertaalt het beleid in operationele acties. Bij een crisis komen de verantwoordelijke ministeries en andere crisispartners samen in het NCC om de ministers te ondersteunen bij hun beslissingen. Het NCC zorgt voor de informatievoorziening aan overheden tijdens crisissituaties en is 24/7 bemenst.

• DCC: Departementaal Coördinatiecentrum Crisesbeheersing. Elk ministerie neemt maatregelen op het eigen beleidsterrein om rampen en crises aan te pakken. Daarvoor heeft elk ministerie een departementaal coördinatiecentrum. Het DCC van het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft grootschalige overstromingen onder haar verantwoordelijkheid. Wanneer tijdens een crisis verschillende ministeries zijn betrokken bij de aanpak, treedt de nationale crisisstructuur in werking.

• LCO: Landelijke Coördinatiecommissie Overstromingsdreiging. De LCO is verantwoordelijk voor de juiste informatie bij het vroegtijdig waarschuwen van Nederland voor verhoogde overstromingskansen en het informeren over de bedreigde gebieden. Binnen de LCO werken Rijkswaterstaat, KNMI, de waterschappen en het DCC van het Infrastructuur en Milieu samen.

• WMCN: Watermanagementcentrum Nederland. Het WMCN informeert en adviseert de landelijke en regionale waterbeheerders bij extreme situaties zoals watertekorten, waterverontreiniging en overstromingsdreiging over de verwachte toestand van het water. Het Watermanagementcentrum Nederland werkt nauw samen met het KNMI, Rijkswaterstaat, waterschappen, veiligheidsregio’s en het DCC van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij stemmen het landelijke waterbeheer en de crisisbestrijding met elkaar af.

• Rijkswaterstaat, regionale diensten. Deze regionale organisaties vertalen de verwachtingen van het WMCN in acties voor de infrastructuur, zoals het sluiten van de stormvloedkeringen.

• Veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s zijn samen met de gemeenten verantwoordelijk voor keuzes die de openbare orde en veiligheid raken, onder andere bij maatregelen die invloed hebben op het maatschappelijk leven. Verder geeft de veiligheidsregio bij overstromingsdreiging aan diverse betrokkenen informatie, zoals in de landbouw, energievoorziening en zorg. Een (dreigende) overstroming zal vaak zo groot zijn dat deze de gemeentegrenzen overstijgt. Veelal zal het bedreigde of getroffen gebied zelfs meerdere veiligheidsregio’s beslaan.

• Waterschappen: een belangrijke taak van de waterschappen bij hoogwater is het verschaffen van informatie over de sterkte van de kering, door de kering zo lang mogelijk te inspecteren, en het treffen van noodmaatregelen aan de kering, zoals het opkisten van wellen. Om de kering zo lang mogelijk in stand te houden heeft de dijkgraaf van het waterschap speciale bevoegdheden om bij een dreiging maatregelen uit te voeren die de waterkering versterken.

Meerlaagsveiligheid en de waterketen

In de werelden van de crisisbeheersing en de waterveiligheid worden soms verschillende termen gebruikt voor vergelijkbare concepten. Zo wordt bij waterveiligheid gesproken over meerlaagsveiligheid om tot een doelmatige mix van maatregelen te komen. Dit concept wordt in de wereld van de crisisbeheersing ook wel aangeduid als de veiligheidsketen.

Het begrip veiligheidsketen kan gemakkelijk tot misvattingen leiden, omdat de keten voor waterveiligheid niet zo zwak is als de zwakste schakel. Het belang van crisisbeheersing is immers sterk afhankelijk van de kans op een overstroming. Bij een relatief kleine kans op een overstroming zijn investeringen in crisisbeheersing minder rendabel dan bij een relatief grote overstromingskans. Preventieve maatregelen hebben daarmee grote invloed op de kosteneffectiviteit van maatregelen op het gebied van ruimtelijke inrichting en crisisbeheersing. Dit verklaart waarom men in het waterveiligheidsbeleid bewust spreekt van meerlaagsveiligheid.

Dijkwacht en dijkleger

Om tijdens een hoogwater een actueel beeld van de keringen te verkrijgen, beschikt elke beheerder van primaire waterkeringen over een dijkwacht (professionals) of een dijkleger (vrijwilligers die getraind zijn). Zo’n team inspecteert de kering en geeft de waarnemingen door aan actieteams, die vervolgens afhankelijk van de ernst doorgaan naar operationele en beleidsteams. Afhankelijk van de waargenomen problemen worden maatregelen genomen. De crisisteams zetten de uit te voeren beheer- en noodmaatregelen uit en coördineren de uitvoering. Voor de uitvoering kan het waterschap zelf aan de lat staan; soms zijn er waakvlamcontracten met aannemers en andere partijen zoals Defensie (via een bijstandsaanvraag). Het is van belang rekening te houden met langdurige inzet van mensen en tijdige aflossing en voldoende eten en drinken te organiseren. Ook moet rekening worden gehouden met vermoeidheid.

Verwachting en alarmering

Hoogwaterverwachtingen (of voorspellingen) zijn essentieel om de samenleving tijdig te informeren over een hoogwaterdreiging en tijdig noodmaatregelen te treffen. Deze verwachtingen worden door Rijkswaterstaat uitgegeven en openbaar gemaakt, bijvoorbeeld via de website van Rijkswaterstaat en hoogwaterberichten.

Een hoogwaterverwachting is geen voorspelling van een overstroming. De sterkte van de dijk is daarvoor immers ook van belang. Het is onzeker onder welke condities een overstroming zal plaatsvinden. De Waterwet legt geen eisen meer op aan de waterstand die veilig gekeerd moet kunnen worden. Naarmate de waterstand hoger wordt, neemt de kans toe dat een waterkering daadwerkelijk faalt. Dit is inzichtelijk te maken met zogenaamde fragility curves. Bij gebruik van fragility curves in de crisisbeheersing moet de onzekerheid van de hoogwaterverwachting niet worden vergeten. De uiteindelijke waterstand kan immers afwijken van de hoogwaterverwachting.

De onzekerheid over hoogwaterverwachtingen neemt toe naarmate de voorspeltijd groter is. De voorspelonzekerheid is afhankelijk van zowel het watersysteem als de locatie. Deze onzekerheid is deels inherent aan het systeem maar hangt ook af van de beschikbaarheid van meetgegevens en de kwaliteit van de modellen. In grote lijnen zijn verwachtingen van extreme waterstanden langs de kust en de meren met meer onzekerheid omgeven dan extreme waterstanden op de rivieren. Een hoogwater op de Maas is bovendien lastiger te voorspellen dan een hoogwater op de Rijn.

Onderstaande figuur laat zien aan hoe lang van tevoren een waarschuwing is af te geven voor een overstromingsdreiging. Op hoofdlijnen is te stellen dat de hoogwaterwaarschuwing tegenwoordig een dag eerder te geven is dan tien jaar geleden, doordat onderzoek meer kennis heeft opgeleverd.

Bij een overstromingsdreiging geeft het Watermanagement Centrum Nederland (WMCN) een waarschuwing of een alarm af. Dit gebeurt bij de verwachte overschrijding van een vooraf bepaald criterium, zoals de waterstand of de afvoer. Om de dreiging voor de betrokkenen inzichtelijk te maken, werkt het WMCN met kleurcodes. Deze staan in onderstaande tabel, met als voorbeeld de gehanteerde peilen voor enkele kustlocaties.

De minister van Infrastructuur en Milieu stelt iedere zes jaar de alarmpeilen vast voor de primaire waterkeringen. De verwachte overschrijding van de alarmpeilen is voor de waterkeringbeheerder aanleiding om het calamiteitenplan en de benodigde calamiteitenbestrijdingsplannen n werking te zetten. Het is van belang dat de opschalingscriteria zijn afgestemd op de werkelijke sterkte van de waterkeringen, rekening houdend met de voorspelbaarheid van verschillende faalmechanismen.

Ook in de draaiboeken van de veiligheidsregio’s staan opschalingscriteria. Deze zijn gekoppeld aan de verschillende fasen van de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure (GRIP). De GRIP-fasering beschrijft de betrokkenheid van strategische en tactische teams voor het algemeen bestuur. De mate van opschaling is ook afhankelijk van de impact van de dreiging. Op basis van hoogwaterberichten en informatie en adviezen van het waterschap kan de veiligheidskolom ook de bevolking alarmeren.

Beheer en noodmaatregelen

Maatregelen zoals het plaatsen van zandzakken. Hierbij is onderscheid te maken tussen beheermaatregelen en noodmaatregelen. Een beheermaatregel is onderdeel van het hoogwaterkerend systeem, gericht op het behalen van de vereiste overstromingskans. Beheermaatregelen moeten aantoonbaar zijn geborgd, bijvoorbeeld via periodieke oefeningen. Een risicoanalyse kan in beeld brengen welke bijdrage beheermaatregelen kunnen geven aan het reduceren van het risico, waarbij onder andere de alarmering, mobilisatie en uitvoering van belang zijn. Als maatregelen niet geborgd zijn, is sprake van noodmaatregelen.

Met deze maatregelen wordt geen rekening gehouden bij de periodieke wettelijk beoordeling van de waterkeringen.

Informatievoorziening

De informatievoorziening aan het publiek bestaat uit risico- en crisiscommunicatie. Risicocommunicatie is gericht op het waterbewustzijn en het informeren over handelingsperspectieven. Crisiscommunicatie vindt plaats in geval van een dreigende of een daadwerkelijke overstroming. Communicatie verloopt dan via verschillende media en middelen. De overheid streeft ernaar bij een dreiging eenduidige en uniforme boodschappen uit te zenden.

Gemeenten informeren burgers en bedrijven over risico’s in hun omgeving. Informatie over de plaatsgebonden risico’s is te vinden op risicokaarten. In het Waterbesluit is op basis van de Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR) opgenomen dat ook overstromingsrisico’s op kaarten staan. Het Waterbesluit vereist ook dat de risicokaarten minstens eens in de zes jaar geactualiseerd worden. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de waterschappen werken aan het waterbewustzijn door informatie over het handelingsperspectief aan te reiken. Het Landelijk Informatiesysteem Water en Overstromingen (LIWO) biedt informatie over de voorbereiding op de gevolgen van een overstroming voor professionele gebruikers.

In geval van een overstromingsdreiging of een daadwerkelijke overstroming heeft de overheid de taak om informatie over de actuele situatie te verstrekken. De veiligheidsregio’s informeren over mogelijke handelingsperspectieven en hebben daarvoor afspraken gemaakt over het gebruik van radiozenders als rampenzender. Verder wordt via speciale websites zoals www.crisis.nl en kanalen als NL-alert informatie verstrekt. De overheid heeft echter niet het alleenrecht op het verschaffen van informatie; ook de media en social media zullen informatie en beelden delen.

Schadeafhandeling

Na een overstroming komt altijd de vraag op wie de kosten van de overstroming betaalt. In Nederland is na een overstroming de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) van toepassing als de rijksoverheid de gebeurtenis aanwijst als een nationale ramp. De WTS is in 1998 ingevoerd en regelt dat de rijksoverheid een groot deel van de schade kan vergoeden aan de getroffenen. Sinds 1998 is de WTS vijf keer van toepassing verklaard bij wateroverlast na extreme neerslag en bij kadedoorbraken in Wilnis en Limburg.

In bijna alle landen neemt de overheid de kosten van een overstroming voor haar rekening, al dan niet gesteund door een rampenfonds en vaak ook met verzekeraars als tussenpersoon. De schade als gevolg van overstromingen is in Nederland niet standaard verzekerd, vooral vanwege de cumulatie van schade bij grootschalige overstromingen.