Beheeractiviteiten

Het beheer van de waterkering betreft de overheidszorg voor waterkeringen gericht op het tegengaan van overstromingen. Dit omvat het geheel van activiteiten die noodzakelijk zijn om te waarborgen dat de functies van de waterkering blijven voldoen aan de daarvoor vastgestelde eisen. Daarnaast is er een maatschappelijke wens om rekening te houden met omgevingsaspecten.

Ook de grote rivieren worden actief beheerd, voor de scheepvaart en de waterveiligheid. Rijkswaterstaat onderhoudt en bedient de verdeelwerken en stuwen zodanig dat de afvoer van water, ijs en sediment is geborgd. Daarnaast zorgt Rijkswaterstaat voor het op orde houden van het winterbed, het onderhoud van nevengeulen en het vegetatiebeheer en het toetsen van de gebruiksfuncties, onder meer op opstuwing van het water. In de grote meren beheert Rijkswaterstaat het meerpeil met spuien en gemalen.

Kustlijnzorg

Nederland heeft van nature een morfologisch wisselende kust. Eroderende en aanzandende delen komen beide voor. In 1990 is gekozen voor het dynamisch handhaven van de kustlijn: bestrijding van de structurele kustachteruitgang langs de gehele Nederlandse kust (op de uiteinden van enkele Waddeneilanden na) door middel van zandsuppleties. De bestrijding van de structurele kustachteruitgang valt onder het programma kustlijnzorg. De ligging van de basiskustlijn (BKL) is de norm voor de te handhaven kustlijn. De kustlijn wordt jaarlijks aan deze norm getoetst. De ligging van de BKL is in 1990 vastgesteld en in 2001 en 2012 lokaal aangepast.

Ieder jaar wordt voor elke raai de positie van de momentane kustlijn (MKL) berekend uit de ligging van het strand en het bovenste gedeelte van de vooroever. De daarbij gebruikte rekenregel richt zich op het zandvolume rond de gemiddelde laagwaterlijn. De beschouwde strook wordt aan de bovenzijde begrensd door de duinvoet. De ondergrens ligt op dezelfde afstand onder de gemiddelde laagwaterlijn als de duinvoet hierboven ligt.

De te toetsen kustlijn (TKL) wordt afgeleid uit de trend van de MKL’s in verschillende jaren en uitgedrukt in meters ten opzichte van de rijksstrandpalenlijn. Hierbij wordt rekening gehouden met uitgevoerde suppleties. De vergelijking tussen de TKL en BKL bepaalt of aan de norm wordt voldaan. Naast het handhaven van de ligging van de kustlijn is het laten meestijgen van het zogenaamde kustfundament met de verwachte zeespiegelrijzing ook een onderdeel van kustlijnzorg. Voor beide doelen samen vinden jaarlijks zandsuppleties plaats van gemiddeld circa 12 miljoen kubieke meter zand.

Beheer van keringen

Het beheer van de keringen is gericht op het blijven waarborgen van de veiligheid, nu en in de toekomst en zowel onder dagelijkse omstandigheden als bij calamiteiten. Er zijn drie beheers activiteiten te onderscheiden:

1. Ten eerste wordt iedere twaalf jaar beoordeeld of een dijktraject voldoet aan de norm uit de Waterwet. Voldoet een waterkering niet, dan zijn maatregelen nodig, zoals versterking.
2. Ten tweede vinden regelmatig inspecties van de waterkering plaats. Waar nodig worden onderhoudsmaatregelen uitgevoerd. Ook muskusrattenbestrijding behoort tot inspectie en onderhoud.
3. Ten derde wordt met vergunningverlening en handhaving geborgd dat medegebruik van de waterkering niet leidt tot een ongewenste situatie.

Daarbij staat de veiligheid van de waterkering voorop. Voorbeelden van medegebruik zijn de aanwezigheid van kabels, leidingen en woningen.

In bijzondere situaties, bijvoorbeeld tijdens een hoogwater, vindt er ook inspectie plaats (dijkwacht), en waar nodig worden noodmaatregelen uitgevoerd.

In de praktijk kunnen verschillende vormen van beheer samenvallen. Dat is met name bij kunstwerken vaak het geval, waar in het dagelijks gebruik de spui- en/of scheepvaartfunctie veelal dominant zijn. Vaak is de overheid die hier verantwoordelijk voor is, ook verantwoordelijk voor het beheer van de waterkeringsfunctie, maar deze verantwoordelijkheden kunnen ook bij verschillende overheden berusten. In het laatste geval is afstemming nodig tussen de waterkeringbeheerder en de waterbeheerder en/of de vaarwegbeheerder over het noodzakelijke dagelijks onderhoud en de bediening (testen van hoogwatersluiting).

'Beheer van' en 'zorg voor'

De Waterwet maakt onderscheid tussen ‘het beheer’ van het watersysteem door een waterschap of het Rijk en ‘de zorg’ voor overige taken, zoals zuivering van afvalwater of muskusrattenbestrijding door een waterschap of inzameling van hemelwater door een gemeente (hoofdstuk 3, paragraaf 1 van de Waterwet).

De Waterwet definieert beheer als: de overheidszorg met betrekking tot één of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, gericht op voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste.

De toedeling van het beheer aan het Rijk (Rijkswaterstaat) berust op artikel 3.1 ‘beheer van oppervlaktewateren’ en artikel 3.2 ‘beheer van waterkeringen’ van het bij de Waterwet behorende Waterbesluit. De toedeling van het beheer aan een waterschap geschiedt bij provinciale verordening, veelal aangeduid als ‘het reglement van bestuur’ van het betreffende waterschap.

Beheer is daarmee een overheidstaak. De hieruit voortvloeiende bevoegdheden staan los van eigendomssituaties. Een beheerder kan delen van het watersysteem in eigendom hebben, maar dat is niet noodzakelijk.

Zorgplicht en wettelijke beoordeling

De beheerder heeft de wettelijke taak om de veiligheid tegen overstromingen te borgen door de primaire keringen aan de veiligheidseisen te laten voldoen en voert daarvoor het noodzakelijke beheer en onderhoud uit (instandhouding). Dit wordt de zorgplicht genoemd. Vergunningverlening en handhaving vormen onderdeel van de zorgplicht. Het toezicht op de zorgplicht voor de primaire waterkeringen wordt, namens de minister van Infrastructuur en Milieu, uitgeoefend door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Daarvoor is het Kader Zorgplicht Primaire Waterkeringen van toepassing. Dit kader bestaat uit proceseisen.

Het is mogelijk dat een slecht onderhouden dijk toch voldoet aan de norm en dat een uitstekend onderhouden dijk juist niet voldoet, bijvoorbeeld doordat de hydraulische belastingen in de loop van de tijd zijn toegenomen. Het blijft daarom belangrijk om periodiek te beoordelen of de waterkeringen nog voldoen aan de normen. De Waterwet schrijft voor dat dit eens in de twaalf jaar gebeurt.

Keur, legger en beheerregister

De Keur, de legger en het beheerregister zijn belangrijke instrumenten voor het beheer van de waterkeringen. De Keur is de naam die waterschappen doorgaans geven aan een verordening voor de bescherming van waterkeringen, watergangen en bijbehorende kunstwerken. Volgens de Waterwet draagt de waterkeringbeheerder zorg voor het vaststellen van een legger en het opstellen van een technisch beheerregister.

De Keur bestaat in essentie uit verboden en geboden. De verboden zijn bedoeld om te voorkomen dat het waterkerend vermogen van de waterkeringen door activiteiten van derden in gevaar komt. Voor een deel van de verboden activiteiten uit de Keur kan onder voorwaarden vergunning worden verleend: met een keurontheffing of watervergunning op grond van de Waterwet. Vergunningaanvragen worden daarbij getoetst aan beleidsregels van het waterschap. De vergunningverlener licht toe op grond van welke overwegingen en criteria een vergunning al dan niet is verleend. De geboden hebben veelal betrekking op onderhoudsverplichtingen van derden die vaak verbonden zijn aan de eigendomssituatie. Onder bepaalde voorwaarden is ontheffing van de geboden mogelijk.

In de legger staan eigenschappen waar de waterkeringen aan moeten voldoen, zoals ligging, vorm, afmeting en constructie. De legger geeft in ieder geval de kenmerken van de waterkering die nodig zijn om aan de wettelijke norm te voldoen. Met name de dimensies, waaronder de hoogte, zijn daarvoor van belang. Onderdeel van een legger is een overzichtskaart met de ligging van waterkeringen en daaraan grenzende beschermingszones.

In een legger is sprake van twee profielen: het beheerprofiel of onderhoudsprofiel en het profiel van vrije ruimte dat een reservering voor de komende 50-100 jaar omvat. De precieze invulling verschilt per beheerder.

Het waterschap beschrijft in een technisch beheerregister de gegevens van de constructie die kenmerkend voor het onderhoud van het waterkerend vermogen zijn en de feitelijke toestand daarvan. Anders dan de legger omvat dit register de actuele gegevens van de waterkering.

Beschermingszones zijn stroken grond die de grenzen aan de waterkering en nodig zijn om aantasting door bijzondere belastingen zoals delfstofwinning, seismisch onderzoek en explosies van leidingen te voorkomen. De waterkering en de beschermingszones vormen samen het gebied waarop de Keur van toepassing is. In de legger krijgen de verschillende verbods- en gebodsregimes van de Keur een ruimtelijke vertaling. De legger die is vereist volgens de Waterwet wordt veelal gecombineerd met de legger die het waterschap op grond van de Waterschapswet moet maken met informatie over de onderhoudsplichtigen en onderhoudsverplichtingen (artikel 78, lid 2). Ook de onderhoudsverplichtingen krijgen daarmee een ruimtelijke vertaling.

In de praktijk gebruiken waterkeringbeheerders afwijkende benamingen voor de verschillende zones binnen het keurgebied.

Inspectie en onderhoud

Een belangrijk onderdeel van het beheer is het inspecteren van de waterkeringen om hun conditie in beeld te brengen. Hierbij zijn de volgende vier stappen van belang:

1. Waarneming: het inwinnen en vastleggen van informatie over de staat van de kering, zoals het vastleggen van schades aan de grasmat.
2. Diagnose: het toekennen van waarde aan de ingewonnen informatie, zoals het beoordelen of beschadigingen een probleem voor de veiligheid vormen.
3. Prognose: het inschatten van de ontwikkeling van de toestand van de waterkering. Kan een geconstateerd tekort uitgroeien tot een veiligheidsprobleem?
4. Operatie: het bepalen van de maatregelen, fysiek en/of administratief, op basis van de voorgaande stappen.

Dagelijks of correctief onderhoud vindt plaats als niet-voorspelbare schade aan de waterkering optreedt. Daarom is dagelijks onderhoud niet in te plannen. Voorbeelden van dagelijks onderhoud zijn het vullen van gaten en scheuren, het repareren van steenbekledingen, het inzaaien van kale plekken in een grasmat, het aanbrengen van een kleikist, het dichten van wellen, het verwijderen van omgewaaide bomen, het herstellen van dierlijke graverij en het repareren van afrasteringen.

Regulier of preventief onderhoud bestaat uit jaarlijks terugkerende, geplande activiteiten. De veiligheid staat bovenaan, maar beheerders betrekken bij het uitvoeren van het regulier onderhoud ook natuuraspecten en recreatief gebruik. Voorbeelden zijn: het maaien van de grasmat, het verwijderen van opschot en distels, het snoeien van bomen, het verzamelen van zwerfvuil en het doorspuiten van drainages.

Groot onderhoud betreft het aanpassen van de waterkering binnen het bestaande leggerprofiel. Dat is periodiek nodig, omdat verouderingsprocessen zoals zetting en klink ertoe leiden dat de kwaliteit van de dijk in de loop van de tijd afneemt. Omdat deze verouderingsprocessen voorspelbaar zijn, is groot onderhoud in te plannen. Voorbeelden zijn het vervangen van een gehele beschoeiing, het opnieuw zetten van steenbekledingen, het herprofileren van taluds en de aanleg van een nieuwe grasbekledingen.

Dijkversterking betreft het aanpassen van de waterkering tot buiten het bestaande leggerprofiel. Dit wordt niet als onderhoud beschouwd. De noodzaak voor dijkversterking komt veelal naar voren bij de periodieke wettelijke beoordeling van de waterkering.

Periodieke beoordeling op veiligheid

Iedere twaalf jaar brengt de waterkeringbeheerder verslag uit aan de minister van Infrastructuur en Milieu over de algemene waterstaatkundige toestand van de primaire waterkering (artikel 2.12, lid 1 van de Waterwet). Ook de beheerder van de grote rivieren brengt elke twaalf jaar verslag uit aan de minister over de mate waarin deze rivieren voldoen aan de legger die daarvoor is opgesteld. Op deze wijze is de politiek-bestuurlijke aandacht voor de hoogwaterbescherming geborgd.

De beoordeling van de veiligheid gebeurt aan de hand van signaleringswaarden en maximaal toelaatbare overstromingskansen (artikel 2.2 van de Waterwet), de hydraulische belastingen (artikel 2.3 van de Waterwet) en de technische leidraden (artikel 2.6 van de Waterwet). Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld voor het bepalen van de hydraulische belasting en de sterkte en voor de wijze van beoordelen. De nadere regels zijn onderdeel van het Wettelijk Beoordelingsinstrumentarium (WBI).

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt namens de minister van Infrastructuur en Milieu het toezicht op de primaire keringen. Het beoordelingsinstrumentarium en de procedure stelt het ministerie van Infrastructuur en Milieu samen met de waterschappen op. De eindverantwoordelijkheid ligt bij de minister van Infrastructuur en Milieu.

Bij de wettelijke beoordeling gaat het om de verwachte conditie van de waterkering op een vastgestelde peildatum en niet om de waterkering zoals die is vastgelegd in de legger. De peildatum is normaal gesproken het laatste jaar van de beoordelingsperiode. Dit betekent dat bij de beoordeling wordt uitgegaan van:

1. Het verwachte dijkprofiel op de peildatum.
   Het actuele dijkprofiel moet worden gecorrigeerd voor de zetting en klink die tot de peildatum te verwachten zijn.
2. De verwachte toestand (van onderdelen) van de kering op peildatum.
3. Het medegebruik.
   Bij de beoordeling moet rekening worden gehouden met de invloed van niet-waterkerende objecten en andere vormen van medegebruik.

De situatie die in het veld is aangetroffen, is het vertrekpunt voor deze drie onderdelen. Door op de peildatum een controlemeting uit te voeren, is de geschatte ‘verwachte situatie’ op de peildatum te controleren en zo nodig bij te stellen.

De maatregelen die voortvloeien uit de wettelijke beoordeling komen in principe voor rekening van de betreffende waterkeringbeheerder. Uitzondering zijn versterkingsmaatregelen die voortkomen uit een wijziging van de norm, een wijziging van de hydraulische belastingen of een wijziging van het wettelijk beoordelingsinstrumentarium. Deze maatregelen komen in aanmerking voor subsidie en worden opgenomen in het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP).

Het HWBP heeft een voortrollend karakter. Dat betekent dat waterkeringbeheerders jaarlijks projecten kunnen aanmelden als bij de beoordeling is gebleken dat de signaleringswaarde is overschreden. Het HWBP werkt met een meerjarige programmering, omdat niet alle projecten gelijktijdig uitgevoerd kunnen worden. Het programma wordt jaarlijks geactualiseerd. Het streven is dat alle primaire waterkeringen in 2050 aan de nieuwe normen voldoen.

De verwachte situatie op peildatum

Bij de wettelijke beoordeling vindt een inschatting plaats van de conditie van de waterkering op de peildatum. Hierbij wordt er ook rekening mee gehouden dat de kering ten tijde van een hoge belasting in een slechtere conditie verkeert dan verwacht. Zo zal de faalkans van een asfaltbekleding sterk toenemen als tijdens een hoogwater sprake is van een lagere sterkte door niet-gedetecteerde of niet-gerepareerde scheuren. De kans daarop kan worden meegenomen in een faalkansberekening.

Door frequent te inspecteren en snel in te grijpen is de kans dat een kering tijdens een hoogwaterbelasting in een slechtere conditie verkeert dan verwacht te verkleinen. Mogelijk is de faalkansbijdrage van het scenario waarin de kering beschadigd raakt, niet tijdig wordt hersteld en vervolgens faalt verwaarloosbaar klein te maken door maatregelen te treffen in de sfeer van beheer en onderhoud. Als deze faalkansbijdrage nooit voldoende klein te maken is, bijvoorbeeld omdat dit vrijwel continue inspecties zou vergen of ingrepen onder extreme omstandigheden, zijn structurele maatregelen zoals dijkversterking nodig.