Normen voor primaire waterkeringen

Het advies van de Deltacommissie vormde de basis voor het vastleggen van veiligheidsnormen in de wet. De Deltacommissie deed een voorstel voor de maatgevende hoogwaterstanden die de dijken moesten keren. Dit was een vereenvoudigde benadering voor het vastleggen van eisen aan de overstromingskans, waarbij alleen waterstanden in beschouwing werden genomen. Een waterkering zou een bepaalde hoogwaterstand nog veilig moeten kunnen keren. Dit was destijds een nieuwe manier van denken over hoogwaterbescherming. Waar in het verleden een dijkverhoging plaatsvond op basis van de tot dan toe hoogst bekende lokale waterstand, werd de dijkversterking voortaan gestuurd door de kans dat een bepaalde maatgevende hoogwaterstand zou worden overschreden. Er werd niet langer gereageerd op opgetreden overstromingen, maar men ging proactief beschermen op basis van statistische analyses.

De Deltacommissie onderbouwde de hoogte van de normen door de kosten van versterkingsmaatregelen af te wegen tegen de verlaging van het overstromingsrisico. In het westen van het land zouden de gevolgen van een overstroming het grootst zijn en hier werden dan ook de strengste normen voorgesteld. Waterkeringen moesten daar een waterstand met een kans van overschrijden van 1/10.000 per jaar kunnen weerstaan. Voor andere delen van Nederland werden lagere normen voorgesteld. De Deltacommissie beperkte zich tot de waterkeringen langs de kust. Pas later hebben andere commissies, op basis van het gedachtegoed van de Deltacommissie, veiligheidsnormen voor de rivierdijken voorgesteld. De normen die de Deltacommissie en volgende commissies hebben voorgesteld, betreffen de zogenaamde primaire keringen. Deze beschermen het land tegen een overstroming van uit de grote wateren (ook wel buitenwater genoemd. Met buitenwater worden volgens artikel 1.1 van de Waterwet de oppervlaktewaterlichamen bedoeld waarvan de waterstand direct invloed ondervindt van stormvloed, hoog oppervlaktewater op één van de grote rivieren, hoogwater op het IJsselmeer of het Markermeer of een combinatie daarvan. Daarnaast behoren het Volkerak-Zoommeer, Grevelingenmeer, het getijdedeel van de Hollandsche IJssel en de Veluwerandmeren tot het buitenwater.): de zee, de grote rivieren en de grote meren. Tot de primaire waterkeringen behoren dijken, dammen, duinen en de constructies die daar onderdeel van kunnen zijn, zoals coupures en sluizen.

Naast primaire keringen kent ons land regionale keringen langs bijvoorbeeld vaarten, kanalen en plassen. Een doorbraak van regionale keringen heeft veelal minder grote gevolgen dan een doorbraak van primaire keringen, maar kan toch een aanzienlijke impact hebben. De veiligheidsnormen voor deze keringen worden vastgesteld door provincies. Tot slot zijn er nog vele kilometers kering zonder een specifieke status, waarvoor geen veiligheidsnormen zijn vastgesteld in nationale of provinciale wetten of verordeningen.

Tot 2017 betroffen de normen een gehele dijkring: een aaneengesloten ring van waterkeringen en hooggelegen gronden. In de Wet op de Waterkeringen en later de Waterwet had iedere dijkring zijn eigen overschrijdingskansnorm.

In het nieuwe stelsel zijn de primaire keringen opgedeeld in één of meer dijktrajecten met een eigen norm. Een dijktraject wordt gekenmerkt door een gelijke bedreiging en bij doorbraak door min of meer gelijke gevolgen. Een overzicht is weergegeven in onderstaande figuur.

Met ingang van 2017 grenzen alle primaire keringen aan buitenwater. De uitzondering hierop is de Diefdijk die als enig primair dijktraject niet aan buitenwater grenst. Deze historische kering, die onderdeel uitmaakt van de Hollandse Waterlinie, is ooit aangelegd om de Alblasserwaard te beschermen tegen wateroverlast vanuit de Betuwe.

Primaire waterkeringen worden periodiek beoordeeld op hun waterstaatkundige toestand en hier moet verslag over worden uitgebracht aan de Staten-Generaal. Op deze wijze houdt de Nederlandse overheid zicht op de hoogwaterbescherming. Als een kering niet meer aan de wettelijke eisen voldoet moeten er maatregelen worden genomen.

Typen primaire waterkeringen

De meeste primaire keringen bieden direct bescherming tegen overstromingen. Een aantal keringen doet dat indirect door de belasting op een achterliggende keringen te beperken. Dit worden ook wel voorliggende keringen genoemd. Een voorbeeld is de Afsluitdijk die de belasting op de waterkeringen rond het IJsselmeer beperkt. Ook stormvloedkeringen zoals de Balgstuw bij Ramspol zijn voorliggende keringen. Als een voorliggende kering faalt, neemt de hydraulische belasting op de achterliggende primaire waterkeringen toe, waardoor de kans op een overstroming groter wordt. Er hoeft in dat geval niet daadwerkelijk een overstroming op te treden. Er zijn verschillende typen waterkeringen:

Duinen

Duinen zijn natuurlijke landschapsvormen. Zij worden door de wind gevormd uit aangespoeld zand in wisselwerking met de vegetatie die het zand vangt en vasthoudt. De stabilisatie is te versnellen of versterken met helmaanplant. Die beplanting is echter niet bedoeld en ook niet in staat om afslag van zand door golven bij hoge waterstanden tegen te houden. De werking van duinen als hoogwaterkering berust uitsluitend op de totale massa van het zand. Deze massa moet zo groot zijn dat er bij afkalving door een storm nog voldoende zand blijft liggen om het hoogteverschil tussen het zeeniveau en het achterland te keren. Na de storm kan bij lagere waterstanden het opbouwproces door de wind opnieuw beginnen. Door dit dynamische karakter vragen duinen speciale aandacht in beheer en onderhoud.

Dijken en dammen

Dijken en dammen zijn kunstmatige grondlichamen. In tegenstelling tot duinen, die weinig bestand zijn tegen erosie door golfslag, moeten dijken vanwege hun kleinere afmetingen dat in hoge mate wel zijn. Die erosiebestendigheid ontleent een dijk aan de gebruikte materialen, zoals klei met grasvegetatie, een bekleding van steenachtige materialen of asfalt. Typerend voor deze constructies is de vorm van het grondlichaam, die in dwarsdoorsnede veelal trapeziumvormig is. Het waterkerend vermogen van de constructie wordt geleverd door de hoogte, de vorm van het dwarsprofiel en de ondergrond. Aandachtspunten zijn voldoende weerstand tegen afschuiven (standzekerheid) en waterdichtheid. De dijk ontleent zijn standzekerheid aan de schuifsterkte van het dijklichaam en de ondergrond.

Waterkerende kunstwerken

Waterkerende kunstwerken worden gemaakt ten behoeve van een andere functie die de waterkering kruist. Denk hierbij aan een schutsluis (IJmuiden) of stormvloedkering (Nieuwe Waterweg, Hollandsche IJssel) voor de scheepvaart, een gemaal (Katwijk), een spuisluis (Haringvlietsluizen) voor de waterdoorvoer of een coupure (Lobith) voor verkeer.

In verband met hun verschillende functies zijn waterbouwkundige kunstwerken meestal voorzien van één of meer beweegbare afsluitmiddelen. In gesloten toestand dragen deze middelen de krachten die erop werken over op het starre deel van het kunstwerk. De stormvloedkering in de Oosterschelde waarborgt de veiligheid van het achterliggende gebied met behoud van getijdewerking.

Het onderscheid tussen de diverse typen waterkeringen en de daarin opgenomen objecten is niet altijd heel scherp. Een combinatie van een constructie en een grondlichaam wordt ook wel een waterkerende constructie genoemd. Ze kunnen grondconstructies versterken, aanvullen of volledig vervangen. Voorbeelden zijn damwanden, kistdammen en keermuren. Deze worden ook wel langsconstructies genoemd. Speciale aandacht bij het ontwerp vereist de overgang tussen de waterkerende constructie en de aansluitende grondconstructie.

Hoge gronden

Een deel van Nederland ligt van nature zo hoog dat de kans dat op een overstroming vanuit de zee, meren of grote rivieren verwaarloosbaar klein is. Denk hierbij aan de Utrechtse Heuvelrug, Drenthe en de Veluwe. Deze gebieden zijn voor hun veiligheid niet afhankelijk van de primaire keringen en worden hoge gronden genoemd.

Tot 2017 maakten hoge gronden deel uit van dijkringen, die de basis vormden voor de normering. Dijkring 45, die de Gelderse Vallei omringt, bestaat bijvoorbeeld aan de noord- en zuidkant uit de keringen langs de Randmeren en de Rijn en aan de west- en oostkant uit de hoge gronden van de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe. De norm gold voor de gehele dijkring. In het nieuwe systeem van dijktrajecten is dit anders. Voor de bescherming van het zelfde gebied gelden nu twee verschillende normen voor de twee dijktrajecten langs de Randmeren en de Rijn (de Grebbedijk).

Daarnaast liggen met name in Limburg hoge gronden die niet in een legger zijn opgenomen als primaire waterkering, maar door hun hoge ligging wel bescherming bieden aan het achtergelegen gebied en ook onderdeel kunnen zijn van een dijktraject. Dergelijke gronden zijn niet te vergelijken met hoge gronden zoals de Veluwe: ze zijn veel kleiner van omvang en lang niet altijd van nature hooggelegen. Toch wordt ook in deze gevallen gesproken van hoge grond. Er is voor gekozen geen normen te stellen voor heel korte trajecten, maar in plaats daarvan een langer traject aan te wijzen waar hoge gronden deel van kunnen uitmaken.

Als een kering of dijktraject overgaat in hoge grond, is er een punt vanaf waar de bijdrage aan de overstromingskans verwaarloosbaar klein is. Waar dit precies is, hangt onder andere af van de waterstanden die kunnen optreden. Als deze veranderen door klimaatverandering of ingrepen in het rivierbed dan kan dit punt opschuiven. Het is ook mogelijk dat hooggelegen gebieden door afgravingen lager komen te liggen en kunnen overstromen. Het is belangrijk hier toezicht op te houden, bijvoorbeeld via de Ontgrondingswet. De aansluiting van een kering op hoge grond vraagt aandacht. Er moet worden voorkomen dat het beschermde gebied via de hoge grond kan overstromen.

Bestuurlijke verantwoordelijkheden

De zorg voor het keren van water in Nederland is verdeeld over drie bestuurslagen: het Rijk, de provincies en de waterschappen. De gemeenten spelen een rol in de ruimtelijke ordening, als vertegenwoordiger van andere belangen bij waterkeringen zoals wonen en verkeer, en in de communicatie met de burger. De veiligheidsregio speelt een rol bij de rampenbeheersing in het geval van een dreigende calamiteit.

Sinds het Bestuursakkoord Water zijn de taken in het waterbeheer verdeeld onder het motto decentraal wat kan, centraal wat moet. Ook is afgesproken dat slechts één bestuurslaag, het Rijk of de provincie, verantwoordelijk is voor het vaststellen van doelen voor het waterbeheer en de daarbij behorende regels, de normen en het beleid. De desbetreffende bestuurslaag ziet er ook op toe of de uitvoerende overheden de doelen daadwerkelijk halen. Er is steeds sprake van één toezichthouder en één uitvoerende overheidsorganisatie. Rijkswaterstaat vervult de uitvoerende rol voor het hoofdwatersysteem (de zee, grote meren en grote rivieren) en de waterschappen voor het regionale watersysteem (waaronder de boezem- en polderwateren). De waterschappen zijn verantwoordelijk voor het beheer van het grootste deel van de primaire waterkeringen en de regionale keringen. Rijkswaterstaat heeft een klein deel van de primaire keringen (waaronder grote voorliggende waterkeringen zoals afsluitdammen en stormvloedkeringen) en een aantal regionale keringen in beheer.

Waterschappen

De waterschappen zijn beheerder van het grootste deel van de primaire waterkeringen, het regionale systeem, waaronder de regionale waterkeringen, en zijn verantwoordelijkheid voor de kwantiteit en kwaliteit van het oppervlaktewater. Daarnaast hebben ze de zorg voor de zuivering van afvalwater. Waterschappen kennen een gekozen bestuur en hebben eigen bevoegdheden op het terrein van vergunningverlening en handhaving. Ze hebben een eigen belastinggebied om hun taken te bekostigen. Het beheer en onderhoud van de waterkeringen wordt volledig betaald door de waterschappen. De versterking van primaire waterkeringen komt in aanmerking voor subsidie uit het hoogwaterbeschermingsprogramma. De kosten van versterking komen daarmee voor 50% voor rekening van het Rijk, voor 40% voor rekening van de gezamenlijke waterschappen en voor 10% voor rekening van het waterschap dat de kering in beheer heeft.

Provincies

De provincie is verantwoordelijk voor de organisatie van het waterschapsbestel. Ook heeft zij een rol in de ruimtelijke ordening en als gebiedsregisseur. De provincie stelt de kaders vast voor het beheer van het regionale watersysteem onder meer door de aanwijzing en normering van de regionale waterkeringen die in beheer zijn bij de waterschappen. Vanwege de relatie met de ruimtelijke inpassing van de versterking van een primaire waterkering, berust de goedkeuringsbevoegdheid van het projectplan bij de provincie. Daarbij wordt getoetst of het projectplan strijdig is met de wet of het algemeen belang. Tot slot kan de provincie nadere eisen stellen aan de instandhouding van hoge gronden op basis van de Ontgrondingenwet of de Wet op de ruimtelijke ordening.

Gemeenten

De gemeenten zijn de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat en zij hebben dan ook een belangrijke rol in de communicatie. Gemeenten hebben taken in het ruimtelijke en sociale domein. Het beleid voor het ruimtelijke domein staat in structuurvisies en bestemmingsplannen. In deze plannen worden de waterkeringen ingepast. Daarnaast draagt de gemeente verantwoordelijkheden bij een eventuele overstroming, zoals het handhaven van de openbare orde en veiligheid en de zorg voor de volksgezondheid. Dit wordt vastgelegd in een rampenplan.

Veiligheidsregio's

De veiligheidsregio’s zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur. In een veiligheidsregio werken verschillende besturen en diensten op het terrein van crisisbeheersing samen. Bij een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis berusten het gezag en de bestuurlijke verantwoordelijkheid bij de voorzitter van de veiligheidsregio.

Rijk

Het ministerie stelt de wetten en regels op voor het beheer van de primaire waterkeringen en het hoofdwatersysteem. Daarnaast stelt het ministerie de normen op voor de regionale waterkeringen die Rijkswaterstaat in beheer heeft. Rijkswaterstaat voert op basis van de wetten, regels en normen haar taak als beheerder van het hoofdwatersysteem en keringen uit. Langs de zandige kust is Rijkswaterstaat verantwoordelijk voor de handhaving van de ligging van de kustlijn waarbij de door het parlement vastgestelde basiskustlijn als grens geldt. Het toezicht op de primaire waterkeringen en op de door Rijkswaterstaat beheerde niet-primaire waterkeringen berust bij de Inspectie Leefomgeving en Transport.

Wet- en regelgeving

In het dichtbevolkte Nederland zijn veel zaken vastgelegd in wet- en regelgeving. Artikel 21 van de Grondwet noemt de zorg voor de bewoonbaarheid van ons land een fundamentele taak van de overheid. Deze taak is voor de bescherming tegen overstroming verder uitgewerkt in specifieke wet- en regelgeving.

Van belang zijn vooral de Waterwet, de provinciale verordeningen en de waterschapskeuren. Daarnaast spelen ook de Beleidslijn grote rivieren, als het gaat om de rivier zelf, en de Europese Richtlijn Overstromingsrisico (ROR) een rol.

De Waterwet regelt het beheer van het watersysteem, dat wil zeggen de waterkeringen, het oppervlaktewater en het grondwater, en richt zich ook op het verbeteren van de samenhang tussen waterbeleid en ruimtelijke ordening. De Waterwet vormt de basis voor normen en eisen die aan watersystemen kunnen worden gesteld. Voor primaire waterkeringen staan de normen in de wet zelf. Voor regionale waterkeringen in beheer bij het Rijk worden de normen vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur en voor regionale waterkeringen in beheer bij de waterschappen bij provinciale verordening.

De beheerder van de primaire waterkering (een waterschap of Rijkswaterstaat) heeft de taak om de veiligheid tegen overstromingen te borgen door de primaire keringen te laten voldoen aan de veiligheidseisen die volgen uit de Waterwet. De Waterwet verplicht de waterkeringbeheerder iedere twaalf jaar verslag uit te brengen over de toestand van de primaire waterkeringen en aan te geven of deze voldoen aan de wettelijk gestelde eisen. Als de beoordeling daartoe aanleiding geeft, moet de beheerder aangeven welke maatregelen hij voor de veiligheid nodig acht. De Waterwet geeft aan onder welke voorwaarden maatregelen gesubsidieerd worden. Daarnaast verplicht de Waterwet beheerders te oefenen voor calamiteiten en rampenplannen op te stellen en af te stemmen. Nadere eisen zijn vastgelegd in het Waterbesluit. Ook aan gemeenten en veiligheidsregio’s worden eisen op het gebied van crisisbeheersing gesteld. Deze vloeien voort uit de Wet veiligheidsregio’s.

De Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR) is verankerd in de Waterwet. De ROR vormt een belangrijk internationaal juridisch instrument om doelen en maatregelen voor het beperken van overstromingsrisico’s af te stemmen met de stroomgebiedspartners in de (internationale) rivierstroomgebieden. Een belangrijk principe is dat lidstaten geen maatregelen nemen die stroomopwaarts of stroomafwaarts de overstromingsrisico's doen toenemen (principe van niet-afwentelen). In tegenstelling tot veel Europese richtlijnen heeft de ROR een open karakter: de EU heeft geen concrete doelen of maatregelen voorgeschreven. Wel zijn de lidstaten verplicht om overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten te maken. Hierop staan de gevaren en gevolgen van overstromingen. Daarnaast moeten de lidstaten overstromingsrisicobeheerplannen opstellen waarin zij nationale doelen en maatregelen voor het reduceren van overstromingsrisico's opnemen.

Bij de aanleg of versterking van een kering spelen nog enkele andere wetten een rol, zoals de Wet ruimtelijke ordening (2006), de Onteigeningswet (1851), de Woningwet (1991), de Wet milieubeheer (1993), de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet (1998) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (2010).

Naar verwachting treedt in 2021 de Omgevingswet in werking. Met deze wet vereenvoudigt en bundelt het Rijk de regels voor ruimtelijke projecten waardoor het makkelijker wordt om ruimtelijke projecten te starten. Een veelheid aan wetten zal deels of geheel worden ondergebracht in de Omgevingswet. Zo gaan de Waterwet en de Wet milieubeheer grotendeels, en gaat de Wet ruimtelijke ordening geheel op in de Omgevingswet.