Het belang van hoogwaterbescherming

Overstromingen vormen van oudsher een bedreiging voor Nederland. De bescherming tegen het water is een belangrijke voorwaarde om in Nederland te kunnen wonen en werken. Onderstaande figuur geeft het overstroombare deel van Nederland weer: dat is niet alleen het deel dat onder zeeniveau ligt, maar ook de delen van Nederland die kunnen overstromen bij hoge rivierafvoeren. De overheid vindt het voorkómen van overstromingen van groot belang. De bescherming tegen hoogwater is dan ook wettelijk verankerd in de Waterwet, die de basis voor een blijvende beveiliging tegen overstromingen vormt.

De Delta-paradox

De manier om met de overstromingsdreiging om te gaan is een belangrijk onderwerp van maatschappelijk en politiek debat en dat is begrijpelijk gezien de geografische omstandigheden in ons land. De maatschappelijke discussie hierover zal altijd wel in beweging blijven. Sinds de Middeleeuwen zijn er in ons land dijken en polders gebouwd. Sommigen vragen zich echter af of de dijken wel verhoogd moeten worden en of het niet veel beter is de rivieren meer ruimte te geven.

Soms wordt zelfs de vraag gesteld of de leefbaarheid in de lage delen van Nederland nog langer te handhaven is en of het niet beter is de belangrijkste economische activiteiten te verplaatsen naar de hogere delen van Nederland.

In navolging van de Deltacommissie 2008 is het Expertise Netwerk Waterveiligheid (ENW) ervan overtuigd dat Nederland ook in de toekomst een aantrekkelijke plek blijft om te wonen en te werken, ook in de relatief lage delen. Dit wordt ook wel de Delta-paradox genoemd: ondanks de kwetsbaarheid voor overstromingen kan in Nederland prettig gewoond worden. Het blijft dan wel nodig te investeren in maatregelen om de overstromingsrisico’s op een aanvaardbaar niveau te houden. Inzicht in de effectiviteit van maatregelen is daarbij van belang.

Meerlaagsveiligheid

Er zijn verschillende typen maatregelen mogelijk om de kans op een overstroming of de gevolgen van een overstroming te verkleinen. Het geheel wordt ook wel aangeduid met de term meerlaagsveiligheid, waarbij drie lagen worden onderscheiden:

1. Preventie: voorkomen dat een overstroming plaatsvindt.
2. Ruimtelijke inrichting: de ruimte zo inrichten dat de gevolgen van een overstroming beperkt worden.
3. Crisisbeheersing: maatregelen die de gevolgen beperken bij een (dreigende) overstroming.

In het Deltaprogramma is in 2014 geconcludeerd dat preventie in Nederland de belangrijkste laag is en dat de andere twee lagen aanvullend zijn. Deze conclusie is overgenomen door regering en parlement. Aandacht voor ruimtelijke inrichting en crisisbeheersing blijft echter nodig om de huidige en toekomstige overstromingsrisico’s te beperken.

Doel van (nieuwe) Grondslagen

Nieuwe Grondslagen

In de Waterwet staan normen voor waterkeringen om de veiligheid van Nederland op een aanvaardbaar niveau te houden. Deze wettelijke normen vragen een vertaling naar de praktijk. Zo is het nodig de norm met uniforme rekenwijzen en op basis van gedeelde kennis te vertalen in een oordeel over de veiligheid van een waterkering en in een ontwerp voor een dijk(versterking). De te hanteren rekenwijzen en kennis staan onder andere in Leidraden en Technische rapporten (Technische Leidraden).

Het document Grondslagen voor hoogwaterbescherming vormt de koepel boven deze documenten. Het beschrijft de achterliggende principes van de hoogwaterbescherming in Nederland: de totstandkoming van de wettelijke normen en de vertaalslag naar beoordelen, ontwerpen en beheren .

In 1998 is de eerste versie van Grondslagen uitgebracht, met als titel Grondslagen voor waterkeren. Er zijn nu goede redenen om een nieuwe versie uit te brengen: het kabinet heeft in 2015 besloten de eisen aan de bescherming tegen grootschalige overstromingen fundamenteel te wijzigen. Het type norm verandert en daarmee ook de rekenwijzen voor het beoordelen en ontwerpen van waterkeringen. Dat is aanleiding om de Grondslagen opnieuw te beschrijven.

Deze nieuwe versie van de Grondslagen heeft een nieuwe titel gekregen: Grondslagen voor hoogwaterbescherming. Die verandering past bij de maatschappelijke ontwikkeling om bij het voorkomen van overstromingen niet alleen te kijken naar de waterkering, maar ook naar mogelijkheden om hoge waterstanden en golven te verminderen door ingrepen in de omgeving van de waterkering (zoals rivierverruiming).

Fundamentele wijziging: de nieuwe norm

De nieuwe norm voor waterkeringen wordt op andere manier uitgedrukt. Tot 2017 werd de norm uitgedrukt als een waterstand die veilig gekeerd moest worden, waarmee de norm zich alleen op de belasting richtte. De sterkte van de waterkering speelde wel een grote rol, maar was niet expliciet opgenomen in het normgetal. De nieuwe norm is uitgedrukt als een overstromingskans. Deze wijziging was al in 1996 voorzien en staat ook al beschreven in de Grondslagen voor waterkeren. De belangrijkste reden om over te gaan op een overstromingskans is dat deze kans de mate van bescherming tegen overstromingen goed uitdrukt. De overstromingskans hangt immers af van zowel van de hydraulische belastingen (waterstanden en golven) als de sterkte van de kering (hoogte, breedte, materiaalsoort, enzovoort).

De nieuwe norm is gebaseerd op het overstromingsrisico. Risico heeft betrekking op zowel de kans op als de gevolgen van een overstroming (zie figuur 1.3). De gevolgen zijn beter in beeld gebracht dan in het verleden, met meer aandacht voor slachtoffers (doden) en getroffenen. Voor het eerst heeft het slachtofferrisico een expliciete rol gespeeld bij de actualisatie van de normen voor de waterkeringen. Het kabinet heeft besloten dat de kans op overlijden door een overstroming in alle beschermde gebieden in Nederland kleiner moet zijn dan 1/100.000 per jaar.

Doelgroep, afbakening en leeswijzer

Doelgroep

De doelgroep van Grondslagen voor hoogwaterbescherming is breed: zowel de professional die aan de slag gaat met leidraden en technische rapporten als de geïnteresseerde leek wordt met dit boek bediend. Dit draagt bij aan eenzelfde taalgebruik door alle betrokkenen, wat de onderlinge communicatie kan verbeteren. Omdat ook specialisten het boek gebruiken, is enig vakjargon onvermijdelijk. De gehanteerde begrippen worden echter zo goed mogelijk uitgelegd en toegelicht. Er is wel enige variatie in diepgang: de hoofdstukken 5 tot en met 8 en dan met name hoofdstuk 5, zijn specialistischer van karakter dan de andere hoofdstukken.

Grondslagen voor hoogwaterbescherming is gebaseerd op de kennis over hoogwaterbescherming die in 2016 beschikbaar is. Hoogwaterbescherming zal als onderdeel van maatschappelijke belangen en afwegingen continu in beweging blijven. Ook kennis over hoogwaters en hoogwaterbescherming blijft zich ontwikkelen en dat geldt ook voor innovatieve (meet)technieken waarmee de veiligheid of het beeld van de veiligheid te verbeteren is. De aandacht voor veiligheid zal naar verwachting niet afnemen. De vraag hoe veilig is veilig genoeg is naar de opvatting van het Expertise Netwerk Waterveiligheid niet een uitkomst van een rekensom, maar bij uitstek een maatschappelijke en politieke vraag. Het gaat immers om de afweging tussen de diverse belangen, waarbij het bovendien technisch niet mogelijk is het risico tot nul te reduceren. Beide aspecten betekenen dat ook deze nieuwe versie van Grondslagen op een gegeven moment weer zal veranderen.

Afbakening

Omdat preventie de belangrijkste laag voor de hoogwaterbescherming in Nederland is, richt ook dit document zich voornamelijk op laag 1 van meerlaagsveiligheid (zie paragraaf 1.1): preventie staat centraal. Laag 2, maatregelen in de ruimtelijke inrichting om de gevolgen van overstromingen te beperken, is nog volop in ontwikkeling. Grondslagen besteedt hier beperkt aandacht aan. Het concept krijgt verder uitwerking in bijvoorbeeld Deltaprogramma Ruimtelijke adaptatie, het programma Water en Evacuatie en het Platform Landelijk Informatiesysteem Water en Overstromingen. Laag 3, crisisbeheersing, komt wel expliciet in deze Grondslagen aan bod. De reden daarvoor is dat de crisisbeheersing, en met name het geschatte effect van evacuatie, is verwerkt in de nieuwe normen via de zogenaamde evacuatiefractie (het deel van de bevolking dat voorafgaand aan een overstroming geëvacueerd kan worden). De mate van succes van evacuatie is op zijn beurt afhankelijk van onder meer de hoogwatervoorspellingen wat reden is om aandacht te besteden aan de crisisbeheersing.

Leeswijzer

Drie hoofdstukken in dit boek geven een beschrijving van de achtergronden van de hoogwaterbescherming. Hoofdstuk 2 begint met een systeembeschrijving van de Nederlands hoogwaterbescherming: de belangrijke elementen in het waterveiligheidsbeleid en de verantwoordelijkheden. Hoofdstuk 3 belicht technisch-wetenschappelijke achtergronden van de begrippen onzekerheid, kans en risico. Hoofdstuk 5 gaat in op het vertalen van norm naar technische eisen.

De andere hoofdstukken spitsen zich toe op activiteiten (soms ook processen genoemd) die verschillende overheden uitvoeren voor de hoogwaterbescherming (Rijk, waterschappen, provincies, gemeenten en veiligheidsregio’s):

• Risiconormering (hoofdstuk 4)
• Ontwerpen (hoofdstuk 6)
• Beoordelen (hoofdstuk 7)
• Beheer en onderhoud (hoofdstuk 7)
• Crisisbeheersing (hoofdstuk 8)

De gebruikte bronnen zijn vanwege de leesbaarheid niet in de tekst opgenomen. Aan het eind van dit boek is wel per hoofdstuk een overzicht gegeven van de belangrijkste documenten. De nieuwe Waterwet zelf is niet in dit boek opgenomen, daarvoor wordt verwezen naar www.wetten.nl.